A elaboração do Orçamento e a participação da sociedade

Aplicação dos recursos públicos na cidade deve passar por discussões no Plano Plurianual (PPA), na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e na Lei Orçamentária Anual (LOA), evidentemente com a participação da sociedade civil organizada. 

Quando se abre o Orçamento para a sociedade tomar conhecimento, discutir e propor mudanças não se está tirando o poder e a competência do Legislativo, mas fazendo com que a sociedade seja uma aliada no sentido da aceitação, divulgação e responsabilização, mesmo que indireta.

Outro lado bom é que muitos não farão acusações de desvios de recursos ou, terão elementos para balizar suas falas

Infelizmente, da forma que acontece hoje na maioria dos municípios, os vereadores aprovam, mas não o conhecem o Orçamento do seu próprio município. Aí cabe a pergunta, como vou fiscalizar as ações do Executivo, com relação a aplicação de recursos, se não sei que recursos existem no orçamento, quais recursos de fato foram liberados e para qual finalidade.

Assim, os vereadores passam a ter um papel secundário, não respondem aos anseios da sociedade, perdem a credibilidade e passam a usar mecanismos escusos para se manter no poder.

Na maioria dos municípios, o contador contratado a peso de ouro, seleciona copia e cola o orçamento do ano anterior, corrige pela inflação do período e pronto. Assim, muitos municípios têm orçamentos totalmente desvinculados de suas realidades, de suas necessidades e de suas expectativas.

O uso dos valores financeiros recolhidos pela União, pelos Estados e pelos municípios por meio dos tributos é regulado pelo artigo 165 da Constituição Federal, pela Lei 4320/64 e pela Lei Complementar 101/2000(também conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal). 

Estas normas instituem e regulamentam um modelo orçamentário que deve ser elaborado em três etapas: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA). Portanto, o orçamento previsto para o ano posterior e sua destinação será definido em conformidade com estas legislações. 

O Plano Plurianual (PPA)

É o Plano Plurianual que vai guiar todo o período de um governo. Compete ao chefe do poder Executivo (no caso do municipal, o prefeito recém- eleito) elaborá-lo. O documento conterá os objetivos e metas (quantitativas e qualitativas) que orientarão os programas e políticas públicas de governo adotados ao longo dos quatro anos seguintes. 

A proposta é enviada à Câmara Municipal, onde é apreciada pelos vereadores que, após estudos, deliberações e audiências públicas, reencaminham ao prefeito, com eventuais emendas. Posteriormente, com o PPA já em vigor, também compete aos vereadores a fiscalização da aplicação dos recursos nos programas de governo que ele prevê (que pode ser alterado por lei durante sua vigência).

O Plano Plurianual tem duração de quatro anos e vai do início do segundo ano de mandato até o final do primeiro ano do mandato seguinte (independente do prefeito ser reeleito). Esse procedimento possibilita que o novo mandatário tome contato com a situação das contas públicas. 

A Lei de Responsabilidade Fiscal determina que todos os gastos promovidos pela administração pública devem estar previstos no PPA, portanto, o ideal é que nele já estejam discriminados os programas de governo que atendam demandas prioritárias da população.

Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)

A LDO organiza os objetivos do Plano Plurianual para que sejam posteriormente realizados por meio da Lei Orçamentária Anual (LOA). Na LDO devem conter, entre outros tópicos, a previsão de despesas referentes ao plano de carreiras, cargos e salários dos servidores, o controle de custos e avaliação dos resultados dos programas desenvolvidos e as condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas. As diretrizes referidas pela lei realizam a conexão entre as metas a médio e longo prazo do PPA e o formato orçamentário das ações prioritárias que serão elencadas na Lei Orçamentária Anual (LOA).

Lei Orçamentária Anual (LOA)

Elaborada anualmente, a LOA busca concretizar algumas das previsões constantes no Plano Plurianual. Para atingir esse objetivo, a LOA programa suas ações com base nas prioridades propostas pela LDO. “Em seu texto, a LOA define todas as receitas e fixa todas as despesas referentes ao seu respectivo exercício fiscal. Como o PPA e a LDO, também está submetida à Lei de Responsabilidade Fiscal que recomenda critério por parte do administrador e da vereança, por ocasião da escolha das prioridades do município. 

A LOA divide-se em três orçamentos: o primeiro é o Orçamento Fiscal, que se refere a gastos com pessoal, custeio da máquina pública, transferências para outras entidades administrativas e outras atividades congêneres, além de planejamento e execução de obras, aquisição de equipamentos, instalações, material permanente, etc. A segunda categoria é o Orçamento de Investimentos, destinado a obras e incrementos na cidade. Por fim, mas ocupando uma significativa parcela do montante, está o Orçamento de Seguridade Social, que abrange a Previdência Social, a Assistência Social e a Saúde Pública.

O texto da LOA também aborda a chamada verba de contingência, isto é, aquela dotação orçamentária destituída de destinação, o que possibilita seu uso para a abertura de créditos adicionais ao Executivo.

Execução Orçamentária

O resultado final de todo este processo é a execução orçamentária, ou seja, a aplicação por parte do Poder Executivo dos recursos disponíveis em conformidade com o que foi estabelecido nas leis acima mencionadas. Tal aplicação de recursos é fiscalizada pelos vereadores.

A relação entre estas leis orçamentárias não é de fácil compreensão para quem não está familiarizado. Continuo acreditando que o modelo conhecido como Orçamento Participativo representa a forma mais adequada para que a população efetivamente se interesse pelo assunto e consiga lutar pela priorização de suas demandas. 

As discussões em torno do orçamento passaram por avanços e a simples presença do prefeito nas audiências públicas configura uma nova maneira do poder público lidar com a questão, mas naturalmente outras melhorias poderão aproximar ainda mais a população do debate.